二是提出了党也在法下。

典型的例证是刑事诉讼：刑事诉讼要求查明案件的真实情况，真实是程序之外的标准，但无论怎样精巧地设计程序，认定无辜的人有罪或相反的结果偶而也会出现。由此，我们可以对程序法与实体法的辩证关系做一简单归纳：一般情况下，程序法的功能是辅助性的，即辅助实体法功能的实现。

肖凤城先生在《论法即程序》 （注： 参见《行政法学研究》1997年第1期，第4—7页。罗尔斯曾将程序的正义分为三种，第一种称为纯粹的程序正义，即关于怎样才符合正义的标准的问题不存在任何标准时，无论结果如何，只要遵从程序规则，就认为符合正义。可以说，即便是笃信正当法律程序的英美学者，也并不认为徒程序法可以自行。每一个行政过程，都会带来相应的权利义务结果，每一个行政过程的细微环节，也是一个结果，整个过程就是由这一个又一个的结果组成，或者说，整个过程的积累形成了最终权利义务的确定。实体法并非总是静止、孤立、形而上学地规范人们行为，程序法也并非全是动态、联系地、辩证地规范人们行为。

肖文对实体法、程序法内容及特点的概括正确吗？客观地说，这种概括难以自圆其说。在美国，法官在遵守公共程序的前提下解释法律的权力的确很大，但仍然受到严格的限制：法院的刑罚权由立法机关通过规定犯罪和确定刑罚而被赋予。但县级公安机关在作出决定前，应当报上一级公安机关批准。

为了提高行政效率，法律应当鼓励现场执法人员直接决定。[23]厦门市集美区人民法院行政判决书，（2003）集行初字第2号。《发审委办法》规定，发审委会议结束后，参会发审委委员应当在会议记录、审核意见、表决结果等会议资料上签名确认，同时提交工作底稿。执法证件由省、市人民政府或者国务院部门统一制作，申领者经过培训、考核（或者考试），由省、市行政执法主管部门审批和发放。

继《 国务院关于加强市县政府依法行政的决定》后，《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）进一步规定：制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，必须经法制机构进行合法性审查，未经合法性审查的不得发布施行。[10]焦勇《完善案件集体讨论制度需要重点把握的几个环节》，《中国工商管理研究》2009年第5期。

专家评议无需确定多数意见，一般也不表决。例如，《科学技术进步法》（2007年修订）第13条规定：国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。[27]《国家海洋局海洋行政处罚专用章使用管理办法》，国海法字[2010]110号。中国学界在眺望外国的同时，更要注视自己身边正在生发的事情。

对于这些行为的备案，法律基本上已经形成普遍要求。除非另有规定书面咨询或者通讯评审，参与决定的专家一般以会议方式发表意见。相应地，行政机关必须承担起履行了法定的内部程序的证明责任。《发审委办法》规定，发审委通过召开发审委会议进行审核工作。

然而，中国的政治、行政体制产生了一些特殊的内部行政程序问题，也让内部行政程序在中国具有特别的意义。对于一个一意孤行的行政官员来说，听证很可能只是一次虚与委蛇的表演，公众参与也可能只是费心费力的徒劳举动。

参见何海波《英国行政法上的听证》，《中国法学》2006年第4期。在一些国家，法律通常把权力授予特定职位的人，由他本人以自己名义做出决定。

例如，《学位条例》（2004年修正）第9条规定，学位评定委员会组成人员名单由学位授予单位确定，报国务院有关部门和国务院学位委员会备案。[35]对专家参与的意义和问题的讨论，参见王锡锌《公共决策中的大众、专家与政府：以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》，《中外法学》2006年第4期。湖南省政府则于2008年制定了《湖南省行政程序规定》，对内部程序的规范也做了一些探索。[28]《国务院办公厅关于国务院行政复议案件处理程序若干问题的通知》，国办发[2001]38号。由于中国的外部行政程序在很长时间内还难以完备，行政行为的程序保障更多地落在了内部程序上。一个行政行为的作出可以没有相对人的参与，但不可能没有内部的运作。

[13] 一个组织是否依法设立、有没有行政主体资格、有没有管辖权限，不是行政程序的问题。结语美国学者戴维斯在其《裁量正义》一书的前言中感慨，学术研究中常常出现有的主题过剩、有的主题匮乏的不均衡。

暂缓表决的发行申请再次提交发审委会议审核时，原则上仍由原发审委委员审核。然而，这一实践中已经相当普遍的步骤却很少见诸法律文件。

例如，《行政监察法实施条例》（2004年）第29条规定：对违反行政纪律行为进行初步审查，应当经监察机关领导人员批准。也有的法律规定了专家所属的多个相关领域。

行政机关招录公务员、奖惩任免工作人员等行为也属于行政行为，同时包含内部程序和外部程序。[44]北京市海淀区法院行政判决书，（1999）海行初字第103号。例如，行政机关管辖争议的处理、行政委托和协助等问题，就涉及一些内部行政程序。在特别情况下，行政执法人员无需指示或者批准，可以直接决定：（1）适用简易程序作出的行政处罚。

发审委会议表决采取记名投票方式。为此，实践中出现了与行政执法有关的不同种类的专用印章，如行政许可（登记）专用章[26]、行政复议专用章，有的甚至使用行政处罚专用章[27]。

二是行政机关与相关案件有利害关系或者其它关系，可能妨碍行政中立原则，而应当回避对相关事务的处理。总的来说，行政执法专用印章大大简化了印章使用的程序，提高了行政效率，也增强了承办人员或者承办机构在行政过程中的地位。

在合同实施过程中，被告以原告所购买的材料系假冒伪劣产品，依据《产品质量法》的规定，对原告做出没收假冒产品和违法所得并罚款的行政处罚。回避申请提出后，一般由执法人员所在机关的领导决定。

但在借鉴外国法的过程中，中国产生了自己的问题和解决问题的路径，并逐渐形成了自己的法律体系。（四）专家参与的一般程序专家参与的具体程序，也是专家参与有效性和正当性的重要保障。由此产生了一个问题：哪些事情可以由现场执法人员直接决定？哪些事情必须由下属各部门的领导或者其他部门审核？哪些事情又必须由行政首长亲自决定，甚至集体讨论决定？下面尝试从现场执法人员的决定、行政机关内部机构的审查、行政机关负责人的决定、行政机关印章的使用等几个层面，分析行政机关内部程序的运作。但其中行政执法类与其他类别公务员在行政执法中的权限区别，在《公务员法》中并不清晰。

（三）行政机关负责人的批准在中国的行政体制中，行政机关负责人通常指该行政机关的首长，以及分管相应工作的副职领导人。依据《证券法》第14条，国务院证监会的股票发行审核委员会，就是由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成。

海淀法院没有明确认定委员不能投弃权票，但似乎认同这一说法。[4]杨海坤《中国行政程序法典化构想》，《法学评论》2003年第1期（授权、委托、行政协助、管辖、内部会议制度、报告制度、公文处理制度）。

例如，中国证监会于2003年制定了《中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法》，经国务院批准，作为规章公布。学位评定委员会对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，也以不记名投票方式作出是否批准的决定。